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作為分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險的重要手段，農(nóng)業(yè)保險對推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、改進農(nóng)村社會治理、保障農(nóng)民收益等具有重要作用。近年來也取得了明顯成效，但農(nóng)業(yè)保險發(fā)展仍面臨一些困難和問題，與服務“三農(nóng)”的實際需求相比仍有較大差距，認真剖析農(nóng)業(yè)保險制度落實中存在的問題，是提升農(nóng)業(yè)保險績效、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的前提。本文內(nèi)容基于對農(nóng)業(yè)保險真實情況的調(diào)查，側(cè)重點不在于對有限數(shù)據(jù)的模型化分析，更注重對經(jīng)濟學意義上“看不見的”真實情況的挖掘。

農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)保險取得的成就主要有：

一是農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)取得全球領(lǐng)先地位。2020年我國農(nóng)業(yè)保險市場規(guī)模已經(jīng)超過美國，成為全球最大的農(nóng)業(yè)保險市場。承保農(nóng)作物面積達到21億畝，覆蓋全國播種面積的84%，承保農(nóng)作物品種超過210種，三大主糧保險費收入占到整體種植業(yè)保險保費收入的60%，基本實現(xiàn)了對主要糧食作物和大宗農(nóng)產(chǎn)品的全面覆蓋。

二是獲得政策大力支持。中央和地方政府對農(nóng)業(yè)保險的支持力度不斷加大，財政補貼資金逐年增加，2023年中央財政撥付的農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金達到478億元，為1.6億戶次農(nóng)戶提供了4.5萬億元的風險保障。各級財政安排農(nóng)業(yè)保險保費補貼仍在大幅度增長。

三是農(nóng)業(yè)保險深度與密度提升迅速。我國農(nóng)業(yè)保險深度（保費規(guī)模/第一產(chǎn)業(yè)增加值）超1.5%，密度（保費規(guī)模/農(nóng)業(yè)從業(yè)人口）超700元/人，已完成《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》制定的階段性目標，有效提升了農(nóng)業(yè)保險的保障水平。

四是產(chǎn)品創(chuàng)新與風險管理水平增強。農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，涵蓋了價格保險、收入保險、“保險+期貨”等多種類型，同時，全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系基本健全，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提供了12.2萬億元的風險保障，服務農(nóng)戶8.02億戶次。構(gòu)建了多層次農(nóng)業(yè)風險保障機制。

這些成就體現(xiàn)了我國農(nóng)業(yè)保險在促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、保障農(nóng)民收益和支持國家糧食安全方面的重要作用和積極進展，也是財政資金等方面大量投入的必然結(jié)果。

農(nóng)業(yè)保險發(fā)展存在的不足

一是當前農(nóng)業(yè)保險的風險保障水平仍然較低。一些農(nóng)產(chǎn)品的保額較低，不能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，特別是對于三大作物以外的其他作物，保險覆蓋率還比較低。不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展不平衡，與農(nóng)民增收密切相關(guān)的特色農(nóng)產(chǎn)品保險業(yè)務開辦不足，保險產(chǎn)品的供給相對于品類繁多的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，綜合保障能力的差距很大。

二是大災風險分散機制還不完善，影響了保險公司的償付能力和經(jīng)營持續(xù)性。農(nóng)業(yè)保險風險分散機制主要以保險機構(gòu)層面統(tǒng)籌為主，地區(qū)差異明顯。區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)風險特別是大災風險一般同質(zhì)性較強，地方農(nóng)業(yè)保險大災風險分散體系效率不高。

三是受政策影響，社會化服務主體投保渠道不暢，部分新型經(jīng)營主體不具備農(nóng)業(yè)保險購買資格，無法享受政府補貼。

四是農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域存在的虛假投保、虛假理賠、套取財政補貼等問題非常普遍，監(jiān)督效果差，尚未形成合理的自我發(fā)展、完善的內(nèi)斂機制。

五是基礎數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，核實困難。如農(nóng)業(yè)保險補貼管理平臺與保險公司自有系統(tǒng)對接有誤；無害化處理與保險理賠聯(lián)動機制失效；保險機構(gòu)、農(nóng)戶和有關(guān)部門責任虛置，各自產(chǎn)生的投保數(shù)據(jù)均存在很大差異，參保數(shù)據(jù)難以核定；不同部門間的數(shù)據(jù)也不一致，如國土部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門關(guān)于耕地的統(tǒng)計口徑不同，導致兩個部門的耕地數(shù)據(jù)出現(xiàn)很大差異等等。

制約農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的制度原因

（一）農(nóng)業(yè)保險市場供給側(cè)的存在嚴格管制，制約了農(nóng)業(yè)保險市場的成長

農(nóng)業(yè)保險作為財產(chǎn)保險的一種，保費收入在總業(yè)務量中的占比不斷攀升。在市場經(jīng)濟制度下，各保險公司通過市場競爭優(yōu)勝劣汰，只有努力迎合和挖掘農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對保險產(chǎn)品的需求，不斷提升服務質(zhì)量和通過精算提升管理水平并降低保費，才能提升市場占有率，并通過專業(yè)化的服務防災減災，從而與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者一起形成共贏的格局。這是農(nóng)業(yè)保險市場化發(fā)展的應然。

在當前農(nóng)業(yè)保險制度的實際運行中，政府部門普遍通過遴選的方式確定轄區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險承保機構(gòu)。具體做法由省聯(lián)席會議辦公室制定全省統(tǒng)一的遴選規(guī)則，組織開展省級承保機構(gòu)遴選工作，并委托授權(quán)設區(qū)市組織實施轄區(qū)內(nèi)縣級承保機構(gòu)遴選工作。入選保險機構(gòu)的承保份額也由行政部門來劃定，保險公司不得跨區(qū)域經(jīng)營?；鶎右话銓讉€鄉(xiāng)鎮(zhèn)打一個包，農(nóng)戶參保時只能在規(guī)定的保險機構(gòu)投保。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的投保選擇范圍被限制的狀況，根本上制約了市場競爭。農(nóng)業(yè)保險市場無法形成動態(tài)良性發(fā)展的趨勢，更貼合農(nóng)業(yè)需求的險種和服務方式難以生長，更優(yōu)秀的保險公司難以成長發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險的整體效益自然就停滯不前?！吨泄仓醒腙P(guān)于進一步全面深化改革　推進中國式現(xiàn)代化的決定》（2024年7月18日中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第三次全體會議通過）（注：以下簡稱《決定》）第22條“完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度”中“優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼政策體系，發(fā)展多層次農(nóng)業(yè)保險”的目標很難在這種高度管制的前提下實現(xiàn)動態(tài)發(fā)展。

（二）財政補貼機制使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的消費者主權(quán)很難發(fā)揮作用。

市場經(jīng)濟中，消費者支配自己的財產(chǎn)，通過他們的購買決策來表達自己的偏好和需求，實現(xiàn)“用鈔票投票”，從而對市場上生產(chǎn)什么商品、提供什么服務以及如何定價擁有決定性的影響，并使資源配置更加符合需求。這表明了消費者在市場經(jīng)濟中的中心地位，以及市場機制在資源配置中的效率。

當前農(nóng)業(yè)保險保費實行政府補貼制，各主要險種各級財政補貼占大頭，政府補貼直接撥付保險機構(gòu)，農(nóng)民自繳費占很少比例。這種制度安排主要存在以下問題：一是財政補貼增加了財政支出，必然增加納稅人的普遍負擔，社會財富并沒有增益，況且這個過程對財富生產(chǎn)的影響也是負面的（本文不多贅述）。這種方式造成的不同社會階層之間的財產(chǎn)轉(zhuǎn)移在市場經(jīng)濟中缺乏社會倫理基礎，制造并加劇了群體之間的不平等；二是財政補貼構(gòu)成農(nóng)業(yè)保險費的大頭，且直接撥付保險機構(gòu)，這種方式對參保人而言，自付的小部分保費才是農(nóng)業(yè)保險的“真實價格”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對補貼如何分配使用沒有切身感受，也不關(guān)心補貼使用效益。對于大量的分散農(nóng)戶，即便保險公司提供的服務非常平庸，參保都有凈收益，加之選擇范圍很窄，便不會傾向于關(guān)注保險公司服務質(zhì)量。

由此可知，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的消費者身份被補貼機制架空，削弱了其對農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)展的影響，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展?jié)摿σ搽y以釋放。以上是需求視角下制約農(nóng)業(yè)保險事業(yè)發(fā)展的重要機制問題。

（三）配套規(guī)章制度與農(nóng)業(yè)保險基本原則產(chǎn)生沖突。

這主要表現(xiàn)為：

《農(nóng)業(yè)保險條例》中明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險的基本原則是“政府引導、市場運作、自主自愿和協(xié)同推進”，并且規(guī)定“任何單位和個人不得利用行政權(quán)力、職務或者職業(yè)便利以及其他方式強迫、限制農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織參加農(nóng)業(yè)保險?！薄蛾P(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》（財金〔2019〕102號）規(guī)定“明晰政府與市場邊界。地方各級政府不參與農(nóng)業(yè)保險的具體經(jīng)營”的原則，確立“市場運作。與農(nóng)業(yè)保險發(fā)展內(nèi)在規(guī)律相適應，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，堅持以需求為導向，強化創(chuàng)新引領(lǐng)，發(fā)揮好保險機構(gòu)在農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營中的自主性和創(chuàng)造性”以及參?！白灾髯栽?。充分尊重農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織意愿，不得強迫、限制其參加農(nóng)業(yè)保險”的基本原則。然而地方政府的配套規(guī)章制度以及具體做法明顯與以上基本原則相沖突。

其中最突出的是，部門主導的遴選制度和劃片經(jīng)營都極大的限制了保險公司的自主經(jīng)營權(quán)，同時也剝奪了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的自主自愿參保選擇權(quán)，這就違背了農(nóng)業(yè)保險“以需求為導向”的原則，保險機構(gòu)的自主性和創(chuàng)新性也無從發(fā)揮。另外，其它文件中也存在若干條款不符合市場原則。例如：財政部《中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼管理辦法》第三十六條規(guī)定，禁止引入保險中介機構(gòu)為農(nóng)戶與承保機構(gòu)提供服務，此條款屬于權(quán)利剝奪的性質(zhì)，而不是追究違法行為的責任，條款自身的合法性存在問題；第四十六條中對于騙取保費和獎補資金行為的處罰措施是停掉整個地區(qū)、單位、機構(gòu)甚至全省的補貼資格，這是用“株連”的方式治理，而不是對具體違法者進行處罰。以上條款違背了市場經(jīng)濟原則和基本的法治精神。辦法中確立的農(nóng)業(yè)保險原則之一“績效導向。突出正向激勵，構(gòu)建科學合理的綜合績效評價指標體系，強化績效目標管理，做好績效運行監(jiān)控，開展績效評價和結(jié)果應用?！倍F(xiàn)實做法偏重于政府進行績效評價。而真正有效的績效評價應當來源于市場。

各地方政府出臺的相關(guān)文件中存在的與上位法沖突的問題更多，另外還有大量干預和管制措施以普通文件或者行政命令的形式執(zhí)行，這些都更加難以進入上級監(jiān)督部門的視野。

（四）干預和管制增加了權(quán)力尋租機會和道德風險，監(jiān)督成本高昂。

按照經(jīng)濟學理論可以推斷，農(nóng)業(yè)保險偏離了市場原則，由權(quán)力主導，必然產(chǎn)生“腐敗”和形成“公地悲劇”。首先是保險機構(gòu)的遴選、招投標、經(jīng)營范圍的劃分、獎補資金的分配等環(huán)節(jié)侵犯保險雙方的交易選擇權(quán)，而增加了官員的權(quán)力。保險機構(gòu)不必把工作重心放在提升服務質(zhì)量讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者滿意以及有效防災減災上面，只有讓有關(guān)官員滿意才能獲得經(jīng)營權(quán)，也就能參與分配財政補貼的“大蛋糕”；其次，投保、繳費、定損、定責、理賠等業(yè)務環(huán)節(jié)，基層官員的深度參與，形成高度行政化運作模式，使得騙取財政補貼、騙保等違法行為難以查處，監(jiān)督成本高昂。同時，廣大分散的農(nóng)民，以及很多農(nóng)業(yè)資本投了保險，發(fā)生災害，卻往往被保險公司各種限制，很難拿到賠償，但又投訴無門。

近年來監(jiān)管部門披露的情況也表明，不少公司管理人員和政府官員受到監(jiān)管處罰甚至刑事處罰，顯著高于其他商業(yè)保險領(lǐng)域。從邏輯上推斷，能被查處的案件是“看得見的”，只能是冰山一角，實際情況要更為嚴重。出現(xiàn)問題與權(quán)力的深度干預是直接相關(guān)的。

改革的幾點建議

農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展應當在市場經(jīng)濟的基本框架下，順應經(jīng)濟規(guī)律，按照《農(nóng)業(yè)保險條例》和《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》確立的基本原則實施。這兩個文件符合市場原則和農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟規(guī)律，但在實際執(zhí)行中被地方出臺的諸多文件和具體行政行為所扭曲。因此，具體改革措施應當著重于做減法。

《決定》第6條“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場”要求，應當“清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。完善主要由市場供求關(guān)系決定要素價格機制，防止政府對價格形成的不當干預”。黨中央、國務院應當著重清理農(nóng)業(yè)保險的不當文件規(guī)章及行政命令，按照市場經(jīng)濟的基本原則和經(jīng)濟規(guī)律辦事。

一是保險機構(gòu)的準入審核應按照2016年修訂的《農(nóng)業(yè)保險條例》規(guī)定的標準執(zhí)行，此外不應以各種形式層層加碼，甚至用所謂“遴選制”框死供求之間的互動關(guān)系。堅決取消對保險機構(gòu)的經(jīng)營限制，保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的選擇權(quán)利。

二是逐步減少對財政補貼的依賴，逐步減少財政補貼數(shù)額，降低財政支出壓力，發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者消費者主權(quán)的作用，讓農(nóng)業(yè)保險市場真正獲得發(fā)展動力?，F(xiàn)有財政補貼政策的執(zhí)行可以采用“農(nóng)業(yè)保險券”的方式，直接發(fā)放給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，讓他們自由支配使用。

三是營造良好市場環(huán)境，深化農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域“放管服”改革。按照《決定》第34條“深入推進依法行政”的要求，應當“完善重大決策、規(guī)范性文件合法性審查機制。加強政府立法審查”，杜絕以任何借口干預市場、阻斷市場競爭的規(guī)章出臺。保證《決定》進一步確立的“聚焦構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”目標的實現(xiàn)。

四是農(nóng)業(yè)保險外部環(huán)境存在的問題也不容忽視。主要是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革不到位，土地流轉(zhuǎn)方式和期限的限制和土地管理方面的問題，都制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，分散的農(nóng)戶抗風險能力差，加大了農(nóng)業(yè)保險壓力。

結(jié)語

如果保險市場無法通過自身發(fā)育產(chǎn)生效益，大量農(nóng)業(yè)保險資金就無法發(fā)揮杠桿作用，一定程度上相當于財政資金直接理賠。這無疑與建立制度的初衷相違背。

在深入分析了農(nóng)業(yè)保險制度的非市場化傾向及其對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的影響后，我們可以得出結(jié)論，農(nóng)業(yè)保險的未來發(fā)展必須遵循市場經(jīng)濟的基本規(guī)律，減少政府的過度干預，以激發(fā)市場的活力和創(chuàng)新能力。農(nóng)業(yè)保險作為一種風險管理工具，其最終目的是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供保障，促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，以及增強農(nóng)民的安全感和獲得感。

為了實現(xiàn)這一目標，我們需要從根本上改革現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)保險制度，消除制約市場發(fā)展的障礙，構(gòu)建一個更加開放、競爭和高效的農(nóng)業(yè)保險市場。這不僅需要政策制定者的智慧和勇氣，也需要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、保險公司以及社會各界的共同參與和努力。通過深化農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域的改革，我們可以期待一個更加成熟、更加完善的農(nóng)業(yè)保險體系，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供堅實的風險保障。

最終，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展將不僅僅是一項政策措施，而是成為推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重要力量，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的宏偉目標起到應有的作用。

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