專題：中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行 機(jī)構(gòu)解讀

　　明年要實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，提高財(cái)政赤字率，增加發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，增加地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用

　　在中國(guó)仍有較大舉債空間，而明年經(jīng)濟(jì)仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)之下，中央決定采取更加積極的財(cái)政政策，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

　　12月11日至12日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行。會(huì)議明確，明年要實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，提高財(cái)政赤字率，增加發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，增加地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，兜牢基層“三?！保幢；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）底線。

　　赤字率破3%定了！

　　年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議會(huì)為明年財(cái)政政策定調(diào)，但與前些年相比，這次相關(guān)表述更為直接明確，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。其中，就包括明年提高財(cái)政赤字率。

　　所謂財(cái)政赤字率，是指財(cái)政赤字（全國(guó)一般公共預(yù)算支出大于收入的差額）規(guī)模占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。赤字率越高，財(cái)政赤字規(guī)模越大，財(cái)政越積極。

　　中國(guó)自2008年以來一直采取積極財(cái)政政策，但名義上赤字率絕大多數(shù)年份并未突破3%，3%也被視為財(cái)政紀(jì)律的心理防線，但實(shí)際并無科學(xué)依據(jù)。不過面對(duì)疫情沖擊，疊加外部嚴(yán)峻形勢(shì)，2020年至2023年連續(xù)三年名義上赤字率均突破3%，2024年赤字率則按3%來安排。

　　此次會(huì)議明確明年提高財(cái)政赤字率，專家分析這意味著明年赤字率將超過3%。從目前機(jī)構(gòu)普遍預(yù)測(cè)來看，多數(shù)預(yù)計(jì)明年赤字率可能會(huì)定在3.5%~4%，也有人建議超過4%。目前赤字率最高的年份是2023年，為3.8%。

　　財(cái)政政策更積極，一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)就是全國(guó)一般公共預(yù)算支出規(guī)模越大，較上一年保持一定增速。但由于近些年受經(jīng)濟(jì)下行、房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷等影響，稅收增長(zhǎng)放緩，今年稅收甚至出現(xiàn)下滑，要想保持一定力度的支出，就需要增加赤字規(guī)模，提高赤字率，最終通過發(fā)行政府債券來彌補(bǔ)赤字。

　　粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒認(rèn)為，公眾主要根據(jù)赤字率指標(biāo)而非綜合指標(biāo)來判斷財(cái)政政策積極程度，赤字率信號(hào)意義顯著，提高赤字率有利于穩(wěn)定預(yù)期和信心。在目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的體量下，1個(gè)百分點(diǎn)的赤字率約為1.3-1.4萬億元，3.5%和4%的赤字率分別對(duì)應(yīng)2025年的赤字為4.8萬億和5.5萬億，實(shí)際增加赤字絕對(duì)規(guī)模相差并不大，但信號(hào)意義和穩(wěn)定預(yù)期的意義卻相差甚遠(yuǎn)。因此建議赤字率在3.5%以上乃至4.0%。

　　“赤字規(guī)模中大概率仍是中央國(guó)債為主，通過轉(zhuǎn)移支付的形式能夠更好地保障基層財(cái)力穩(wěn)定，增加地方財(cái)力的可支配程度，有利于地方做好‘三?！ぷ鳌！绷_志恒告訴第一財(cái)經(jīng)。

　　渣打銀行大中華及北亞區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家丁爽告訴第一財(cái)經(jīng)，明年財(cái)政赤字率肯定會(huì)擴(kuò)張，不過它只是財(cái)政政策發(fā)力的一部分，釋放財(cái)政積極信號(hào)作用更加顯著，但官方也一直避免赤字過高帶來負(fù)面影響，因此目前市場(chǎng)普遍預(yù)計(jì)明年赤字率在3.5%~4%是比較合理的范圍。

　　東方金誠(chéng)首席宏觀分析師王青告訴第一財(cái)經(jīng)，財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)“超常規(guī)”，可能首要體現(xiàn)在較大幅度上調(diào)赤字率，預(yù)計(jì)明年赤字率或從今年的3%上調(diào)至4%左右。在更為積極的財(cái)政政策下，預(yù)計(jì)2025年全國(guó)一般公共預(yù)算支出會(huì)達(dá)到30萬億元左右，同比增長(zhǎng)6%。

　　增發(fā)超長(zhǎng)期特別國(guó)債

　　財(cái)政政策擴(kuò)張的另一個(gè)重要觀察窗口，就是動(dòng)用非常規(guī)政策工具，其中就包括2024年發(fā)行了1萬億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債，以及2020年應(yīng)對(duì)疫情的抗疫特別國(guó)債。

　　今年1萬億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債中，7000億元用于“兩重”（國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)）領(lǐng)域，3000億元用于“兩新”（設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新）領(lǐng)域。

　　而此次會(huì)議明確，增加發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，這意味著明年超長(zhǎng)期特別國(guó)債發(fā)行規(guī)模將超過1萬億元。

　　中國(guó)銀河證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家章俊告訴第一財(cái)經(jīng)，近年以來，伴隨“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)向，地方政府投資效率和可投資項(xiàng)目標(biāo)的持續(xù)降低，依靠專項(xiàng)債持續(xù)加碼的常規(guī)逆周期財(cái)政調(diào)節(jié)政策出現(xiàn)效率遞減。因此，今年中央推出了超長(zhǎng)期特別國(guó)債工具，2025年超長(zhǎng)期特別國(guó)債發(fā)行規(guī)?；?qū)⑦M(jìn)一步提升，預(yù)計(jì)會(huì)在今年1萬億元基礎(chǔ)上提升至1.5萬億-2萬億元左右，支持方向也將在“兩重、兩新”基礎(chǔ)上拓展至教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社保和民生領(lǐng)域，將“惠民生”和“促消費(fèi)”更好結(jié)合。

　　王青分析認(rèn)為，明年超長(zhǎng)期特別國(guó)債發(fā)行規(guī)模預(yù)計(jì)會(huì)從今年的1萬億提高至1.5至2萬億，除繼續(xù)支持“兩重”投資外，對(duì)“兩新”的支持力度會(huì)從今年的3000億加大到6000億左右。這將對(duì)2025年擴(kuò)投資、促消費(fèi)形成強(qiáng)有力地支撐。

　　章俊表示，在擴(kuò)內(nèi)需、促銷費(fèi)方面，今年推出的消費(fèi)品以舊換新政策目前已經(jīng)取得顯著成效，明年消費(fèi)補(bǔ)貼政策仍有延續(xù)的必要性和可行性，補(bǔ)貼范圍可進(jìn)一步拓展至更新需求較大、換新周期較短的消費(fèi)電子、服務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域等。

　　除了超長(zhǎng)期特別國(guó)債外，官方此前明確，將發(fā)行特別國(guó)債支持工、農(nóng)、中、建、交、郵儲(chǔ)6家國(guó)有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級(jí)資本。這不僅能夠提升銀行的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)能力，而且可以發(fā)揮資本的杠桿撬動(dòng)作用，增強(qiáng)信貸投放能力，進(jìn)一步加大服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力度，為推動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好、提振市場(chǎng)信心提供更加有力地支撐。

　　接受采訪的專家普遍預(yù)計(jì)，明年上述發(fā)行特別國(guó)債支持國(guó)有大行補(bǔ)充核心一級(jí)資本政策將落地，發(fā)債規(guī)?？赡茉?萬億元左右。

　　專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模破4萬億元

　　在衡量積極財(cái)政政策力度時(shí)，除了赤字和特別國(guó)債之外，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模和使用范圍等也是一大關(guān)鍵點(diǎn)。

　　近些年專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模已經(jīng)超過3萬億元，其中今年實(shí)際發(fā)行新增專項(xiàng)債額度約4萬億元。上述會(huì)議明確增加地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用，意味著明年專項(xiàng)債額度大概率超過4萬億元。

　　目前接受采訪的多位專家預(yù)計(jì)，明年新增專項(xiàng)債額度預(yù)計(jì)在4.5萬億元左右。其中8000億元已經(jīng)明確用于置換存量隱性債務(wù)。

　　財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安近期公開表示，明年將擴(kuò)大專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模，拓寬投向領(lǐng)域，提高用作資本金的比例。

　　為了支持房地產(chǎn)穩(wěn)定，近期專項(xiàng)債投向擴(kuò)大至可支持回收閑置存量土地、新增土地儲(chǔ)備，以及收購(gòu)存量商品房用作保障性住房。因此明年在這方面額度如何安排備受關(guān)注。

　　丁爽認(rèn)為，專項(xiàng)債支持上述房地產(chǎn)穩(wěn)定領(lǐng)域的額度大概率不會(huì)機(jī)械設(shè)定一個(gè)具體額度，而是基于地方政府依據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況來確定具體額度。

　　專項(xiàng)債用于收儲(chǔ)閑置土地相關(guān)政策正逐步明晰，比如自然資源部上個(gè)月公開了《關(guān)于運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券資金收回收購(gòu)存量閑置土地的通知》，明確了各地通過專項(xiàng)債收購(gòu)閑置土地流程、重點(diǎn)，核心是借此減少市場(chǎng)存量土地規(guī)模、改善土地供求關(guān)系、增強(qiáng)地方政府和企業(yè)資金流動(dòng)性、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)。

　　而考慮當(dāng)前已建待售的住房相對(duì)較多，允許專項(xiàng)債收購(gòu)存量商品房用作各地的保障性住房，既可以消化存量商品房，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的供需平衡，又可以優(yōu)化保障房的供給，滿足廣大中低收入人群的住房需求。

　　當(dāng)然，專項(xiàng)債無論是用于回收閑置土地、土地儲(chǔ)備或收購(gòu)存量商品房，均要堅(jiān)守項(xiàng)目收益覆蓋融資本金利息這一底線，以防范風(fēng)險(xiǎn)。

　　除了專項(xiàng)債拓寬范圍，適當(dāng)擴(kuò)大用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模和比例外，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部正開展項(xiàng)目審核自主權(quán)試點(diǎn)，給予一些省份更大的項(xiàng)目審核自主權(quán)，并實(shí)施續(xù)建項(xiàng)目“綠色通道”等，以提高專項(xiàng)債資金使用效益。

　　此次會(huì)議還提出，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。羅志恒認(rèn)為，要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，財(cái)政政策重點(diǎn)從投資為主轉(zhuǎn)向投資與消費(fèi)并重。投資和消費(fèi)同等重要，關(guān)鍵是投資方向的問題。