趙海靈是山東某市農業(yè)農村系統(tǒng)的一位基層干部，她說，從2023年開始，山東全省各級機關都在推廣使用全省統(tǒng)一協(xié)同辦公平臺“山東通”，其所在的單位解散了所有微信群，轉而在“山東通”上成立工作群。王靜則表示，2024年以來，她所在的學校主要在浙江省政務協(xié)同平臺“浙政釘”上組建新的工作群，并且工作群的數(shù)量從之前的35個減少為15個。

一些地方對于工作群的清理力度格外大。湖北省荊州市松滋市洈水鎮(zhèn)曾于2024年2月因“指尖上的形式主義”問題被中央層面整治形式主義為基層減負專項工作機制辦公室通報。經(jīng)過五輪專項整治，截至2024年9月底，松滋市政務工作群由4471個下降至223個，減少95.01％。而在甘肅，隨著甘肅省紀委監(jiān)委嚴肅查處加重基層負擔典型案件，督促行業(yè)部門歸口自查整改，截至2024年7月底，全省累計清理工作群多達2.23萬個。

除了整治“指尖上的形式主義”，多位基層干部對《中國新聞周刊》指出，精簡會議的效果也較為明顯。

董豐是西南某鎮(zhèn)的一位基層干部，他表示，中央持續(xù)深化整治形式主義以來，“我們基層大大小小的會議少了，不用再像以前一樣‘會趕會’，有更多時間來協(xié)調處理具體工作”。

四川西部某村的駐村第一書記張睿也說，最近一年多以來，各類會議的數(shù)量至少減少了三分之一，“現(xiàn)在提倡減負，所以每開一次會議，就會把最近的常規(guī)會議都集中到一起開”。

武漢大學社會學院教授、中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員呂德文對《中國新聞周刊》說，2024年，他接觸的基層干部普遍反映負擔有所減輕，形式主義問題有所緩解。

對不少基層干部來說，“指尖上的形式主義”負擔明顯減輕，具體體現(xiàn)在政務App、政務公眾號、工作群顯著減少上。

虛假減負的新動向

不過，在地方整治形式主義為基層減負的過程中，也出現(xiàn)了一種虛假減負的新動向，逐漸演化成一種新的形式主義。

中央辦公廳負責人曾在就《若干規(guī)定》答記者問時指出，《若干規(guī)定》共7個部分，“切實精簡文件”和“嚴格精簡會議”是其中的兩項。然而，一些基層干部反映，“文山會?！辈]有真正得到緩解。

李維維曾在街道辦工作，他說，上級部門要求他之前的單位將文件和會議精簡10％，單位也完成了這個精簡目標，但是文件和會議數(shù)量并沒有真正減少，“為了體現(xiàn)減負的效果，會出現(xiàn)不同的統(tǒng)計口徑”。李維維說，一些有文號的文件被改為了沒有文號的文件，一些必須有會議紀要的會議上報，還有一些會議則不上報，從數(shù)據(jù)上實現(xiàn)減負，然而基層的工作內容沒有變。

“在基層，要推動一件事情需要各個部門配合，確實需要開會時各個部門都在現(xiàn)場，這樣推進工作的時候能聽取各方意見?！崩罹S維認為，很難評判這類會議的好壞。

呂德文也覺得，基層的一些會議是沒辦法精簡的，因為免不了需要會議來協(xié)調工作、傳達精神，“但是上級對會議的總體數(shù)量又有要求，所以基層只能換一種形式，就是不出會議通知、不出會議紀要，實際上還是那些工作”。

工作群的精簡也在一定程度上落入了新的形式主義。趙海靈說，單位的所有工作群現(xiàn)在都在“山東通”里，但是“這個軟件開發(fā)還不是很成熟，使用不方便，軟件占內存很大，手機和電腦下載后特別慢，電腦經(jīng)常崩潰”。另外，他們與村一級或者企業(yè)聯(lián)系時仍然需要使用微信工作群。

值得注意的是，在推進整治形式主義為基層減負的過程中，一些基層干部發(fā)現(xiàn)部分工作內容沒有發(fā)生變化，只是換了一個名頭。

趙海靈說，前幾年開始，地方上出現(xiàn)了很多觀摩會，也就是組織各個部門的負責人到農業(yè)項目、工業(yè)項目去觀摩，“因為現(xiàn)在整治形式主義，就不叫‘觀摩會’了，改叫‘讀書會’，實際上還是觀摩”。趙海靈認為，各個部門、各級領導頻繁到一些項目觀摩，舉辦“讀書會”，給企業(yè)造成了很大負擔，“沒有精力搞生產(chǎn)了，時間都浪費在迎接觀摩了”。

此外，上級部門為了盤點和總結基層減負成果，往往又會增加基層的工作內容。

多位基層干部在接受媒體采訪時指出，一些部門機械執(zhí)行減負要求，反而讓基層負擔越減越多。一位基層干部說，“我們鎮(zhèn)準備減負資料，準備了十二個檔案盒”；另一位基層干部表示上級要求落實減負的工作總結要用數(shù)字說話，例如“與往年相比，減少了多少文件、減少了多少頁、減少了多少字”，最后形成紅頭文件，向上級專題匯報，為了體現(xiàn)成果，需要把過去發(fā)的文件的份數(shù)、頁數(shù)、字數(shù)挨個數(shù)一遍，再一條條和現(xiàn)在做對比。

一些基層干部指出，上級部門推動減負，有的時候會把責任推給基層。

董豐說，上級部門來基層調研指導時，“不會幫我們解決問題，反而讓我們自己提整改方案，限期自行整改，但是存在的問題是基層的權限無法解決的”，并且每當調研結束，上級部門還會要求基層把調研報告寫好發(fā)給他們。

董豐坦言，對基層來說，最害怕聽到上級部門說“屬地管理”，“明明是上級部門的責任，一句‘屬地管理’就把問題丟給基層自己想辦法解決”。

一位中部某市的市委常委對《中國新聞周刊》說，形式主義的表現(xiàn)在基層，根子在市一級、縣一級，不能變相通過屬地管理的方式，把原本市一級、縣一級部門承擔的工作職責丟給基層，加重鎮(zhèn)、村的負擔。

一些地方已經(jīng)開始徹底不搞過于細化的考核、不搞排名、不造政績點，扭轉狹隘的政績觀。

仍舊頑固的“過度留痕”

盡管經(jīng)過多輪形式主義整治，但是多位基層干部對《中國新聞周刊》反映，一些形式主義問題仍然十分突出，尤其是工作“過度留痕”，還在困擾著許多基層干部。

何清是西南某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的包村干部，負責協(xié)助農村開展各項工作。他表示，幾乎每項工作都需要拍照留痕，上傳到相關App上，“這是做給領導看的，以此證明做了這項工作”。

陳志飛是南部某村的一位村干部，他說自己手機里有好幾個軟件，大部分工作做完都需要拍個照，給照片寫個標題，上傳到軟件里。“大家都是用相片、臺賬來體現(xiàn)自己是認真工作，但其實有時就只是拍了一張照片，實際幫村民解決的問題是很少的。”

呂德文在多地調研發(fā)現(xiàn)，由于“過度留痕”的工作要求，幾乎每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每個村都要找一個專門寫文字材料的人。

學校也正陷入“過度留痕”的困境，而這種“過度留痕”常常是為了“自證清白”和避責。王靜說，現(xiàn)在學校對于各種教學內容的記錄十分嚴格，需要教師記錄對學生的教導內容，“網(wǎng)絡防詐、防溺水、用火用電安全、交通安全等都需要老師教導，老師要對這些教導內容做記錄，并且這種教導和記錄不是一次性的，可能每隔兩個星期就要重申一下，然后反復記錄”。此外，學校要求這些記錄全部由教師手寫。

王靜說，假如學生在學校出了什么問題，比如在學校里摔倒磕碰了，或者是坐電瓶車上學時沒戴頭盔出了問題，家長來問責學校，學校就可以拿出手寫記錄，證明學校就這些事情教導過學生。

在“過度留痕”的要求下，不少“痕跡”實際是通過造假完成的。

西南某市一位重點中學老師對《中國新聞周刊》說，最近學校流行集體備課，也就是同學科同年級的老師坐在一起備課，每周兩次。但是，集體備課的內容其實并沒有被使用到教學工作中，甚至當老師集體備課時，相關內容的教學早已結束。即便如此，集體備課仍被要求拍照留痕，“有一次大家忘了拍照，都回辦公室了，還專門回去擺拍一張”。

陳志飛說，永久基本農田整治恢復是村里重要的工作，不過，村里有一些土地已經(jīng)難以恢復，卻仍要恢復并拍照留痕，無奈只能作假?！坝行┺r田是靠海的，過去海水倒灌不那么嚴重，但是現(xiàn)在海水倒灌嚴重了，土壤改變、水質改變，已經(jīng)種植不了了，怎么恢復？沒辦法，還是用挖土機去整地，然后一排一排插上番薯?！?/p>

陳志飛說，為了拍照留痕，村里浪費了大量人力物力，最近一次翻整土地、插番薯就花費了大約10萬元。

“制造盆景”

從街道辦轉到市直部門工作后，李維維發(fā)現(xiàn)，越往基層，形式主義的負擔越重，“很多事情最終都是要落到基層”。

呂德文說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村位于整個體制的最末梢，客觀上壓力就比較大，不僅是“上面千條線、下面一根針”，也是“上面千把錘、下面一根釘”和“上面千把刀、下面一顆頭”。

在他看來，基層壓力逐漸增大的原因之一，在于各個條線都在平均用力，“每項工作的要求都提高了，不能隨便應付，還有可能被問責，客觀上就增加了基層負擔”。而這背后是基層的考核體系正變得越來越細化。呂德文說，再小的工作也占據(jù)著一定的考核比分，丟了這點分就可能拉開與別人的差距，因此基層不敢丟掉任何一分。

趙海靈說，市里每個季度都會對各縣（區(qū)）列出紅黑榜，各縣（區(qū)）則會對各個部門列出紅黑榜，還會對各個部門根據(jù)年初制定的考核標準進行打分和排名，排名與工資直接掛鉤，“考核標準十分細化，比如農民收入的增幅、糧食產(chǎn)量增幅等”。

何清則表示，耕地治理是他所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要工作，治理任務從市一級傳達到縣一級，再傳達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。最近幾個月以來，每周都會對各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的耕地治理進度進行排名，排名和績效掛鉤，一旦墊底有可能被“一票否決”，“也就是如果這項工作完不成，當年所做的所有工作都會前功盡棄，全部否決”。

為了排名不墊底，何清和同事們最近半年總是集體加班，“周末單休或不休，節(jié)假日少休或不休，補休遙遙無期，工作任務不斷加重，干部超負荷工作”。

多位基層干部對《中國新聞周刊》說，由于考核體系十分細化，不是每一項都能做好，為了考核結果不要太差，一些報上去的數(shù)據(jù)不是實打實統(tǒng)計出來的，而是根據(jù)上級部門給出的目標倒推出來的。

中南大學公共管理學院副教授陳文瓊長期研究基層治理，在她看來，長期目標短期考核所導致的“虛事實做”是形式主義問題的一大根源。

陳文瓊在調研中發(fā)現(xiàn)，當前基層治理任務目標總體都是長期任務，比如鄉(xiāng)村振興、改善農村人居環(huán)境、耕地保護、糧食安全等。而為了督促基層落實中央根據(jù)宏大目標制定的政策，各部委和省市委、省市政府在層層下達過程中傾向于嚴格限制基層的自主性。對于執(zhí)行政策的基層而言，長期目標就變成了需要頂格執(zhí)行的精細的短期指標體系。

而當基層所認為的長期目標，遇上了非常具體的考核體系，“就會無限地卷到形式主義里面”。陳文瓊說，因為目標宏大，沒有辦法對結果進行量化呈現(xiàn)，所以只能對過程進行量化呈現(xiàn)，那么基層所有的工作都會變成落實過程。

呂德文也指出，基層的形式主義問題之所以嚴重，一個關鍵原因在于基層工作喪失了自主性?！斑^去，基層可以自己調配每一項工作的輕重緩急”，但是隨著各個條線平均用力，各項工作都變得非常重要，“上級部門把下面的時間都精細化地安排好了”，基層沒有自己調配的空間，如果完成不了任務，只能用形式主義的方式去應付。

在陳文瓊看來，形式主義問題的另一大根源在于不切實際的工作和政策要求?！坝袝r候，領導提出的要求本身是不符合實際的，但是只要提出了，自下而上只能配合這個要求，導致一些工作本身就建立在不切實際的基礎上?！?/p>

陳文瓊于2022年在地方調研時曾接觸過一個案例，某省份的一位官員提出不能種玉米，只能種經(jīng)濟作物，但是當?shù)氐臍夂颉⒌匦?、土壤、光照等條件非常適合種植玉米，不適合種植其他經(jīng)濟作物。為了落實領導的要求，陳文瓊調研的縣專門把鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級主干道兩邊的農田流轉過來，雇用農民在這些農田種植辣椒、茄子等經(jīng)濟作物。由于種植條件不適合，“種植這些作物，投入越多，虧得越多，所以當?shù)胤N下去就不管、不收了”。為了完成這個不切實際的工作要求，該縣每年從鄉(xiāng)村振興銜接資金中拿出50多萬元，基本打了水漂。

此外，基層的自利性動機也在一定程度上助推了形式主義。陳文瓊說，政策都是自上而下層層落實、層層部署，當中央的政策一步步傳達到省、市、縣，“縣里會結合實際情況對政策進行轉化，讓政策具有可操作性，那么縣域的干部會考慮政策怎樣轉換才會對自己更有利，盡可能爭取到更多資源”。

她認為，部分基層政策轉換存在四個特點，分別是把復雜的工作簡單化、把長期的工作短期化、把所有工作中心化、把全覆蓋的工作局部化。以“把全覆蓋的工作局部化”為例，陳文瓊說，這體現(xiàn)在一些基層負責人會集中有限資源打造政績，其本質是“制造盆景”，以此彰顯成績、應付檢查，但是這種政績往往是虛假的表象，不會對周圍環(huán)境形成帶動。

陳文瓊說，關于形式主義如何形成，基層干部最有話語權，因此一些地方已經(jīng)開始徹底不搞過于細化的考核、不搞排名、不造政績點，扭轉狹隘的政績觀，切切實實解決老百姓急難愁盼的問題。

（文中李維維、王靜、趙海靈、張睿、董豐、何清、陳志飛為化名，實習生劉羽樊對本文亦有貢獻）